RSS Eng

RSS

Печать

Межумочность муниципальной власти

Тезисы доклада профессора кафедры местного самоуправления Государственного университета - Высшей школы экономики Ю.М.Плюснина на экспертных слушаниях Комиссии по региональному развитию и Комиссии по местному самоуправлению и жилищной политике Общественной палаты РФ на тему: «Современное состояние и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации».



 

 



 

 



 

Экспертные слушания Комиссии по местному самоуправлению



 

 и жилищной политике и



 

Комиссии по региональному развитию



 

«Современное состояние и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации»



 

г. Москва 22 сентября 2009 года



 

 



 

Плюснин Ю.М.



 

Исследование российской реальности как основа экспертных обобщений


 

Тезисы доклада

(Настоящий доклад подготовлен на основе результатов социологического исследования по проекту «Структура муниципальной власти и ее влияние на развитие общественной солидарности и местного предпринимательства». При реализации проекта использовались средства гранта, предоставленные Центру прикладных исследований местного самоуправления Институтом общественного проектирования в соответствии и в порядке, установленном распоряжением Президента Российской Федерации от 14 апреля 2008 года № 192–рп «Об обеспечении в 2008 году государственной поддержки некоммерческих неправительственных организаций, участвующих в развитии институтов гражданского общества»)
 

 



 

 



 

Обобщение проведённых за полтора года эмпирических исследований Лаборатории муниципального управления позволяет зафиксировать 2 ключевые проблемы:



 

1. Межумочное положение муниципальной власти.



 

2. Дисфункциональность существующего муниципального устройства.



 

Проблема 1. Межумочное положение муниципальной власти. Государство, рассматривая эту власть как орган местного самоуправления, по факту относится как к своему низовому уровню. Население, по факту выбирая власть, рассматривает как представителя государственной власти. Основными причинами такого положения местной власти видятся:



 

(1) сохранение и воспроизводство АТС государства;



 

(2) крайне низкая гражданская активность населения – как при участии в выборном процессе, так и при решении текущих проблем.



 

Проистекающие из этого проблемы:



 

1)      вялый представительный орган, сформированный из некомпетентных людей, неспособных и не желающих работать. В случае конфликта с главой включается механизм сити-менеджера, всегда подставной фигуры



 

2)      концентрация ответственности на первом лице муниципалитета – гипертрофированная роль главы. В результате перекос: от личности и профессиональности главы в решающей степени зависит положение дел в муниципалитете. Хороши – советский партийный и хозяйственный актив и бизнесмены, плохи – педагоги-врачи-культуристы



 

3)      несообразная задачам структура органов власти. Наличествуют подразделения избыточные или вовсе лишние (департамент образования, финансовый комитет, департамент по племенному животноводству и т.п.)



 

4)      отсутствие перспективного планирования и дезориентация в стратегиях муниципального развития (40 стратегий развития для муниципалитетов одной области с одинаковыми ошибками)



 

5)      деформации в учётно-контрольной сфере. Отчётность перед органами госвласти приобрела парадоксальные виды. Для муниципальной жизни важны одни показатели, для государства  – другие (отходники для муниципалитета – всё равно что дачники, в экономике не присутствуют, а региону нужны сведения по численности и средней зарплате)



 

Проблема 2. Дисфункциональность существующего муниципального устройства. По закону – 5 видов МО почти равноправных и ещё подвиды (наукограды, ЗАТО). По жизни же – в 2-х иерархиях: (1) по участию в распределяемых ресурсах, (2) по причастности государству.



 

Первая иерархия – по значимости в АТС: федеральные, окружные, региональные, местные… Поскольку эта иерархия не зафиксирована в нормативной сфере и в реальной жизни, она не оспаривается. Есть стремление поменять место за столом ближе к федерации – возврат на новом уровне типичного местничества.



 

Вторая – по учётно-распределительному (бюджетному) статусу: ГО старше МР, МР старше ГП и СП. Старшинство здесь оспаривается и является причиной множества конфликтов между главами формально независимых МО.



 

Муниципалитеты функционируют в этих иерархиях, разрушая придуманную схему из 5 разнородных видов муниципалий. Дисфункциональность по таким параметрам:



 

(1) Реальное местное самоуправление имеет место лишь в 2-х видах: СП и ГП. Но и то только при наличии условия острой нехватки привлекаемых извне и распределяемых государством ресурсов. При этом именно эти МО обладают базовыми ресурсами – населением и территорией. Но не обладают финансовыми ресурсами и правом распоряжаться природными. (Населению ГП, которое составляет ½ - ⅔ численности района, развёрстано 5-7% средств, выделяемых району).



 

(2) МР имея законодательно неопределённый статус (будучи не выделенным из общего списка – ст. 2.1., 10.1, - но включая в свой состав ГП и СП (ст. 11.1.1), созданы «…для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера, а также для осуществления отдельных государственных полномочий…» (ст. 11.15). Исходя из неопределённости закона в отношении МР, можно утверждать, что МР не обладают ни населением, ни территорией – и то и другое распределены между ГП и СП, целиком заполняющими собою МР.



 

По факту МР является раздаточным окном и местным ревизором в административной структуре, распределяя бюджетные средства и контролируя деятельность органов ГП и СП. Дублирует функции прокуратуры и является проводником решений губернии. По факту это орган в административной структуре государства. Что предполагает и по закону придания МР статуса низового органа государственной власти.



 

(3) ГО – химерические образования (аналогия: в биологии виды-двойники). По закону равноправные образования, но по жизни очень разные 3 вида ГО с несколькими подвидами – (а) ГО крупных городов и миллионников; (б) ГО в границах города; (в) ГО в границах района. (Соотношение по численности и плотности отличается на порядки: Кольцово-Искитим- Новосибирск = 1:5:100 по населению, 10-5-1 по плотности. Ресурсная обеспеченность и исполнение функций разнятся столь же сильно: 10-1-2).



 

Подвиды МО – ЗАТО и наукограды. Могут ли ЗАТО по определению быть муниципалитетами? Нет. Могут ли наукограды по факту своего проектного существования обладать признаком местного самоуправления? Нет.



 

ГО формально обычно разделены на «территории». Где-то это бывшие сельсоветы со старостами во главе. В основном же – бывшие административные районы, где бывшие руководители районов ныне по факту старосты. Но население об этом не ведает.



 

Заключение. Перечисленные проблемы таковы, что их решение не может быть осуществлено путём ремонта закона 131. Нужны более глубокие законодательные трансформации, если мы мечтаем о реальном МСУ.



 

Чем полезен ФЗ-131? = он позволил выявить реальное проблемное поле и определиться с расположением на нём мин. Стало много отчётливее понимание степени несоответствия реальной жизни и её моделей. Следует не возмущаться несуразности бытования, а научиться моделировать получше.

Пресс-служба Общественной палаты РФ

Вход

Войти на этот сайт вы можете, используя свою учетную запись на любом из предложенных ниже сервисов. Выберите сервис, на котором вы уже зарегистрированы.

Войти под профилем Вконтакте

Войти

Внимание!

Голосовать могут только зарегистрированные пользователи.

войти зарегистрироваться